Pourquoi il n'existe pas d'arbitre mondial pour l'inclusion au travail

Une lacune que la plupart des gens ne remarquent que lorsqu'ils la cherchent

Presque tous les grands domaines de la vie transfrontalière disposent d'un organe qui établit les règles, tient à jour le bilan des résultats et peut être désigné lorsqu'un pays ne répond pas aux normes. Le commerce dispose de l'Organisation mondiale du commerce. La santé publique dispose de l'Organisation mondiale de la santé. L'aviation civile dispose de l'OACI. La stabilité financière dispose de la Banque des règlements internationaux et du Conseil de stabilité financière. Même quelque chose d'aussi spécifique que la livraison postale dispose de l'Union postale universelle, qui fonctionne continuellement depuis 1874.

L'inclusion au travail des personnes handicapées n'a pas d'équivalent. Il n'existe aucun organe international unique qui établisse des normes contraignantes en matière d'emploi, qui évalue les performances nationales par rapport à ces normes, ou qui publie un bilan mondial comparable à celui que l'enquête PISA de l'OCDE produit pour l'éducation. Ce qui existe à la place, c'est un ensemble fragmenté de mandats qui se chevauchent, chacun ayant une réelle valeur et chacun structurellement incapable d'accomplir seul la tâche.

L'ensemble fragmenté, élément par élément

La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (CDPH, 2006) est ce qui se rapproche le plus d'un cadre mondial. Elle compte 194 parties et reconnaît explicitement le droit au travail (article 27). Cependant, le Comité de la CDPH qui contrôle le respect des obligations fonctionne principalement en examinant les rapports que les États rédigent sur eux-mêmes — à soumettre au moins tous les quatre ans — et en émettant des « observations finales » et des recommandations. Il ne peut entendre les plaintes individuelles que contre les États qui ont également adhéré au Protocole facultatif, qui compte 110 parties. Il n'a aucun pouvoir coercitif, aucune capacité à exiger la divulgation de données, et aucun budget ou mandat pour mener des statistiques comparables sur l'emploi entre pays.

L'Organisation internationale du travail (OIT) établit les conventions pertinentes — notamment la Convention n° 159 sur la réadaptation professionnelle et l'emploi (personnes handicapées), 1983 — et collecte les statistiques du travail de manière générale. Cependant, la Convention n° 159 n'a été ratifiée que par 85 des 187 États membres de l'OIT, la supervision de l'OIT repose sur le même modèle d'autoévaluation que la CDPH, et l'emploi des personnes handicapées ne constitue qu'une part infime d'une organisation dont le mandat fondamental s'étend à tous les droits du travail, et non pas à une autorité dédiée à l'inclusion.

L'OCDE produit une analyse comparative véritablement utile — son rapport de 2022 Disability, Work and Inclusion et ses examens pays sont cités dans la propre recherche d'InkludX. Cependant, l'OCDE compte 38 membres, exclut la plupart du monde, n'a aucun mécanisme coercitif, et publie selon son propre calendrier plutôt que sous la forme d'un ensemble de données publiques continuellement maintenu à jour.

L'Union européenne va plus loin que tout autre organisme supranational : la Stratégie de l'UE pour les droits des personnes handicapées 2021–2030 définit un programme d'initiatives phares, et la Loi sur l'accessibilité européenne a une véritable force juridique. Cependant, sa compétence ne s'étend qu'aux États membres de l'UE, et un document d'information du Parlement européen de novembre 2024 a constaté que bien que six des sept initiatives phares de la Stratégie aient été mises en œuvre, des lacunes persistantes subsistaient dans l'accès aux emplois — l'écart moyen entre les taux d'emploi des personnes handicapées et des personnes non handicapées dans l'UE était toujours de 21,5 points de pourcentage en 2023. Et elle n'a aucune juridiction en dehors de l'Europe.

Les gouvernements nationaux gèrent leurs propres définitions du handicap, leurs propres systèmes d'allocation sociale, leurs propres quotas d'emploi (ou l'absence de ceux-ci), et leurs propres agences statistiques — chacun mesurant quelque chose de différent, selon un cycle différent, dans une unité différente. Les données de la NAV norvégienne ne sont pas conçues pour être comparées aux données de l'Integrationsamt allemand, lequel ne sont pas conçues pour être comparées aux données du DWP britannique. Comparer le « taux d'emploi des personnes handicapées » entre les pays couverts actuellement par InkludX exige déjà de réconcilier plusieurs définitions différentes de qui est considéré comme handicapé et ce qui compte comme un emploi.

Pourquoi la fragmentation est la norme, et non une omission

Ce n'est pas une question d'institution évidente que personne n'a encore construite. L'inclusion au travail se situe à l'intersection de la loi du travail, de la politique de santé et du handicap, et de la protection sociale — trois domaines qui sont presque partout gérés par des ministères distincts au niveau national, et par des agences distinctes des Nations unies et multilatérales au niveau international (OIT, OMS, PNUD, Comité CDPH). Aucun organe existant unique ne couvre l'ensemble de cette intersection, et la création d'une nouvelle autorité internationale contraignante exigerait le type de consensus au niveau des traités qui a nécessité près de cinquante ans pour se concrétiser dans le commerce — de la signature du GATT en 1947 à la création de l'OMC en 1995 — pour une question bénéficiant d'une bien moindre pression commerciale que le commerce n'en a jamais eue.

Le résultat pratique : un décideur politique néerlandais ne peut pas consulter une source unique et fiable classant les résultats du WIA par rapport au système de flexjob danois ou à la compensation de maladie suédoise (sjukersättning) sur une échelle commune. Un demandeur d'emploi handicapé se déplaçant entre les pays de l'UE ne peut pas consulter un seul endroit pour voir comment ses droits et son soutien diffèrent réellement. Un journaliste tentant de tenir un gouvernement responsable sur l'emploi des personnes handicapées doit assembler manuellement les données des agences statistiques nationales, d'Eurostat, de l'OCDE et des rapports des ONG — des sources qui rarement s'accordent, et aucune n'est conçue pour cette comparaison.

Ce qu'InkludX a été construit pour faire à ce sujet

InkludX n'a pas cherché à remplacer le Comité CDPH, l'OIT ou la Commission européenne — aucune entreprise seule ne peut le faire, et la lacune de gouvernance sous-jacente est un véritable problème multilatéral qui ne peut être comblé que par une véritable coordination internationale. Ce qu'InkludX fait est plus modeste et plus immédiatement utile : c'est une tentative pratique de construire, pays après pays, la couche comparative qu'aucune institution ne maintient actuellement de bout en bout.

Concrètement, cela signifie :

• Standardiser les données nationales sur une base comparable. Les rapports nationaux d'InkludX (Pays-Bas, Danemark, Suède, Allemagne, Norvège et autres) réconclient délibérément les catégories d'allocation nationales, les définitions d'emploi et la comptabilité fiscale sur une structure commune, de sorte qu'un lecteur peut comparer les résultats du WIA, flexjob et sjukersättning côte à côte plutôt que de faire confiance à cinq statistiques de référence incompatibles.
• Agréger la base de preuves, y compris sur les interventions disposant de véritablement solides données — le Placement et soutien individualisés en premier lieu — afin que les décideurs politiques et les employeurs n'aient pas à suivre eux-mêmes les 28 essais contrôlés randomisés d'IPS.
• Connecter directement le côté de la demande et le côté de l'offre — employeurs inclusifs et demandeurs d'emploi handicapés — dans le même produit, plutôt que de laisser cet appariement au portail d'emploi national ou à l'ONG qui se trouve fonctionner dans un pays donné.
• Publier ouvertement, sur le principe qu'une comparaison transparente et continuellement mise à jour vaut plus pour la responsabilité qu'un autre rapport périodique qui devient obsolète l'année où il est publié.

Rien de cela ne remplace l'autorité contraignante qu'un véritable organe international pourrait exercer s'il existait. Mais tant que la politique des compromis entre ministères du travail, ministères de la santé et systèmes de protection sociale ne produira pas la volonté de créer ce type d'institution — et l'histoire suggère que cela pourrait prendre des décennies — la lacune doit être comblée par celui qui est disposé à faire le travail ingrat de comparaison, pays après pays et ensemble de données après ensemble de données. C'est le problème pour lequel InkludX a été construit pour travailler.

Sources : Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (2006), son Protocole facultatif et statut de traité (Recueil des traités des Nations unies) ; Convention n° 159 de l'OIT (1983) statut de ratification (NORMLEX) ; OCDE, Disability, Work and Inclusion (2022) ; document d'information du Parlement européen sur la Stratégie de l'Union européenne pour les droits des personnes handicapées 2021–2030 (novembre 2024) ; historiques de l'OMC et de l'Union postale universelle ; résumé des preuves du Centre d'emploi IPS.